Мета та предмет дисципліни
Опубликовано: 21.10.2018
Основною метою викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право» є розкриття сутності і змісту публічного адміністрування як однієї з основних форм діяльності публічної адміністрації; його нерозривного зв’язку з публічною владою, ознайомлення з системою органів публічної адміністрації та їх повноваженнями; з джерелами адміністративного права, з системою найважливіших адміністративно-правових актів та їх змістом, а також з основними напрямами удосконалення публічного адміністрування у світлі положень Концепції адміністративної реформи в Україні з метою належного забезпечення законних прав і інтересів громадян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Важливою метою адміністративно-правової науки є також формування у майбутніх фахівців належного рівня правових знань, системи професійних навичок та умінь щодо практичного застосування положень адміністративно-правового законодавства у повсякденному житті, у тому числі у сфері цивільної авіації з урахуванням специфіки вищого закладу освіти, де вивчається ця дисципліна.
12.09.2012. У школах ввели предмет «Фінансова грамотність»
Головне завдання навчальної дисципліни полягає в поданні аналізу та розкритті змісту відносин адміністративних зобов’язань, у тому числі відносин публічного управління, або публічно-управлінських відносин; відносин, що виникають при наданні адміністративних послуг; відносин відповідальності публічної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій; відносин відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил, установлених публічною адміністрацією; відносин опосередкованої владності; предмета адміністративного права та його джерел; у з’ясуванні поняття, властивостей та основних принципів публічного адміністрування; розкритті механізмів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин; визначенні правового статусу різних суб’єктів адміністративного права; в ознайомленні з формами і методами публічного адміністрування, щодо публічного управління, адміністративних послуг, відповідальності суб’єктів публічного адміні- стрування за порушення нормативних установлень, відповідальності за вчинення адміністративних проступків.
BBC. История математики. Язык Вселенной
Важливими завданнями навчального курсу є також прищеплення майбутнім юристам комплексу спеціальних знань та умінь щодо використання чинного адміністративного законодавства, підготовки певних управлінських рішень та складання окремих процесуальних документів, всебічного аналізу різноманітних юридичних ситуацій та формування знань щодо професійного бачення шляхів подальшого розвитку інститутів демократичної, соціальної, правової держави; гарантій утвердження і забезпечення прав і свобод людини; ефективних механізмів відповідальності держави перед людиною за свою діяльність; реалізації принципів верховенства права і закону; задоволення адміністративних потреб громадян України, іноземців і осіб без громадянства.
Набуті знання слугуватимуть майбутнім фахівцям у вирішенні найрізноманітніших завдань, пов’язаних із професією юриста, насамперед у сфері функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування. Вони є важливою і необхідною частиною правової культури людини, забезпечують активну громадянську позицію, надають їй можливість брати участь у здійсненні влади, а найголовніше — є фундаментом правового розуміння свободи громадянина у всіх сферах його життєдіяльності.
Адміністративне право виступає однією з найбільш важливих юридичних дисциплін, без знань якого не може бути юридичної освіти. Воно базується на положеннях КонституціїУкраїни, багатьохзаконів, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України, а також відомчих нормативно-правових актів. Адміністративне законодавство сьогодні є однією з найбільш динамічних та нестабільних галузей українського законодавства.
Це вимагає від студентів постійної уваги до змін та оновлень, які відбуваються у цій галузі права, у сфері функціонування публічної адміністрації, структурах виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також поглиблення їх творчої активності та самостійності в засвоєнні основних розділів навчального курсу.
Органічною складовою мети навчальної дисципліни є конкретизація знань, які набу- ваються у процесі опанування нею. У результаті вивчення навчальної дисципліни «Адміністративне право» студенти повинні знати обсяг, зміст та характер відносин адміністративних зобов’язань, які утворюють предмет адміністративного права; адміністративне законодавство; характерні ознаки, зміст і принципи публічного адміністрування; систему суб’єктів адміністративного права, зокрема органів виконавчої влади, їх повноваження та взаємодію з іншими органами держави, а також з органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, органами самоорганізації населення, громадянами; механізм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин та шляхи його удосконалення; систему джерел адміністративного права; властивості та зміст адміністративно-правових методів і форм їх реалізації; способи забезпечення законності в публічному адмініструванні; правове регулювання і організацію публічної служби. Вони мають вміти самостійно аналізувати різноманітні управлінські ситуації; володіти основними поняттями та категоріями адміністративно-правової науки, навичками аналізу адміністративно-правових актів та застосування їх на практиці, а також навичками роботи з актами публічного адміністрування.
Актуалізація доктринальної проблематики адміністративного права припадає на період оновлення інструментів організації та здійснення публічної влади, зокрема інституцій публічного адміністрування. У процесі перебудови патерналістичних відносин у відносини співпраці держави з суб’єктами громадянського суспільства функція наукового супроводження трансформаційних процесів постала важливим завданням адміністративно-правової науки.
3 огляду на зазначене перегляд доктрини цієї юридичної галузі, за висновками професора В. Б. Авер’янова, виявився об’єктивно обумовленим, по-перше, євроінтеграційним вибором України, по-друге, потребою змін в ідеології функціонування держави[1].
Головним об’єктом наукового осмислення щодо формування адміністративно-правової доктрини необхідно визнати відносини, які складаються при функціонуванні публічної адміністрації, або відносини публічного адміністрування. Саме вони є емпіричною базою для виведення і формулюван- ня теоретичного ядра галузі — предмета адміністративного права.
У розвиток концептуального бачення сучасної доктрини адміністративного права професор В. Б. Авер’янов зазначав, що серед ключових проблем, що нині потребують радикального перегляду, насамперед певних теоретико-методологічних стереотипів, що склалися в юридичній науці в недалекому минулому, першочергового значення набуває необхідність точніше оцінити характер предмета адміністративного права, тобто характер тих суспільних відносин, що зумовили власне виокремлення цієї галузі права й окреслюють сферу його регулятивноїдії[2].
Таким чином, для створення ґрунтовних основ подальших наукових розвідок українських адміністративістів визначення предмета адміністративного права має принциповий характер. Його встановлення відповідно до дійсності державотворення має стати важливим кроком оновлення адміністративно- правових інституцій і об’єктивного висвітлення їх ролі у поглибленні процесів форму- вання правової держави і громадянського суспільства.
Адміністративне право має вирішальне значення для конкретизації детермінантних чинників щодо виокремлення цієї галузі у правовій системі, консолідації належного їй нормативного матеріалу, систематизації суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами.
Актуальність питань предмета обумовлена також специфікою взаємодії різних галузей права, яка ґрунтується на впливі їх норм на одні й ті самі відносини, що робить проблематичним чітке, прозоре і один раз назавжди здійснене розмежування сфер правового регулювання.
Саме тому будь-які питання з цього приводу викликають значний інтерес у представників галузевих наук і породжують численні дискусії, які точаться багато років.
He є винятком з цього «правила» і проблематика предмета адміністративного права. 3 цього приводу можна згадати праці Ц. А. Ямпольської «О месте административного права в системе советского социалистического права» (1956), Г. I. Петрова «Сущность советского административного права» (1959), Ю. M. Козлова «Предмет советского административного права» (1967) та інших вчених-адміністративістів радянського періоду. Але вони у своїх дискусіях не вийшли за межі розуміння предмета адміністративного права як відносин сфери державного управління. Саме ж державне управління у той період визначалося як організаційна виконавчо-розпорядча діяльність усіх органів держави, що здійснюється на підставі законів та інших законодавчих актів[3].
Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігався до 90-х років минулого століття. У будь-якому разі професор Ю. M. Козлов у 1995 році його предметом визначив відносини, які виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління. Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права почала формуватися українська доктрина цієї юридичної галузі[4].
Ha першому етапі знання про предмет в українському адміністративному праві ґрун- туються на традиціях радянської правової ніколи. Відповідно до них зміст предмета адміністративного права становлять однорідні відносини державно-управлінської спрямованості.
У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію професора Л. В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають при здійсненні державного управління[5].
Другий етап встановлення предмета адміністративного права характеризується тим, що накопичення знань про нього здійснюється в умовах докорінних змін у соціальній та економічній сферах. Ha їх підґрунті формуються нові за своїм змістом суспільні відносини. Як результат, виникає нагальна потреба в їх юридичному забезпеченні.
У свою чергу, правове осмислення нових закономірностей суспільного розвитку спонукає до нового розуміння ролі права і зв’язків між державою і громадянином. У новому праворозумінні державоцентризм і патерналізм, які складають ідеологію «традиційного» радянського адміністративного права, приєднуються до інших маргінальних доктрин.
Таким чином, об’єктивні обставини спонукають до реформування адміністративного права. Вони потребують визначити його місце і з’ясувати роль у теоретичному і нормативному обслуговуванні процесів державотворення, у формуванні правової держави. Через деякий час стає зрозумілим, що вирішення цих проблем неможливе без переосмислення й оновлення предмета цієї галузі права.
Ha наш погляд, принципове значення для оновлення поняття предмета адміністративного права мали два теоретичних висновки, які були зроблені у розвиток ідей Концепції адміністративної реформи в Україні.
По-перше, це висновок про те, що адміністративне право не може розвиватися як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр; по-друге, висновок про те, що адміністративне право є правом поліструк- турним.
He менш значну роль відіграло сприйняття українським адміністративним правом, як важливого системоутворюючого компонента його предмета, відносин, які виникають за ініціативою підвладної сторони. Вони були впроваджені у вітчизняну адміністратив- но-правову теорію під назвою реординацій- них відносин.
Ha базі цих здобутків поняття предмета адміністративного права стає більш широким і виходить за межі державного управління. Про це насамперед свідчать його визначення у навчальній літературі.
Так, у підручнику за редакцією професора О.
M. Бандурки (2004) він подається як правові відносини, що складаються здебільшого у державному управлінні.У підручнику за редакцією професора Ю. П. Битяка (2005) до предмета адміністративного права включені відносини, пов’язані з: а) діяльністю органів виконавчої влади; б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій; в) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; г) здійсненням недержавними суб’єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; ґ) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства.
Формулюються також поняття предмета адміністративного права як відносин, що складаються у сфері публічного управління (2003) і в процесі організації і функціонування органів державного управління (2003).
У наукових джерелах ретельно досліджуються тенденції розвитку адміністративного права, теоретично обґрунтовується нова структура його предмета[6].
B результаті власне адміністративне право постає галуззю публічно-правового регулювання, яка забезпечує функціонування публічної адміністрації.
Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет адміністративного права стає зрозумілим, що: по-перше, до предмета адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а й інші управлінські відносини. їх сукупність утворює відносини публічного управління; по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це відносини відповідальності суб’єктів владних повноважень за неправомірні діяння; по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення встановлених правил — відносини адміністративної відповідальності; по-чет- верте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають за іні- ціативою суб’єктів, що не мають владних повноважень при їх зверненні до органів публічної адміністрації. Вони позиціонува- лись як відносини реординації, потім отримали назву «сервісних» відносин і, нарешті, відносин публічних або адміністративних послуг[7].
Третій етап встановлення предмета адміністративного права — це узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування системного підходу як методу дослідження накопиченого матеріалу.
Центральним питанням на цьому етапі стало з’ясування наявності або відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного права інтегративних якостей.
Його принципова важливість обумовлена тим, що відсутність таких якостей робила зазначену сукупність конгломеративним утворенням і фактично ставила під сумнів її єдність, а отже, існування предмета у новому форматі. Наявність інтегративних якостей незаперечно свідчила, що ця сукупність є системою і має всі підстави розглядатися як предмет галузі права.
3 цього приводу необхідно зазначити, що у радянській правовій доктрині предмет адміністративного права подається системним утворенням. Інтегративний характер взаємодії його складових дослідники доводили на підставі таких ознак: а) всі відносини предмета є однотипними відносинами; б) всі відносини предмета є відносинами влади і підпорядкування; в) всі відносини предмета виникають у результаті здійснення державного управління строго визначеними структурами — органами державного управління[8].
Жодна з вищенаведених інтегративних ознак не відшукується у сукупності нових структурних складових предмета сучасного українського адміністративного права. Аж ніяк не можна назвати однотипними відносини адміністративних послуг і відносини відповідальності. He є вони також відносинами влади і підпорядкування. Далеко не всі відносини оновленого предмета виникають у результаті здійснення державного управління.
Сукупність відносин, які в оновленому вимірі регулюються адміністративним правом, перетворюють у систему, а значить і у предмет галузі, інші чинники. Це категорії «публічна адміністрація», «відносини адміністративних зобов’язань», «публічне адміністрування».
«Публічна адміністрація» вже фактично посідає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії «державне управління». Нині наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним з головних напрямів доктринального оновленням адміністративного права України, важливим підґрунтям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту
Цей рух не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю.
Її становлення і визнання ставить крапку на спробах пристосувати радянське вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави. Держави, де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн здебільшого визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи.
Необхідно також зазначити, що поняття публічної адміністрації не є новиною для українського права. Воно присутнє в роботах українських адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи, наприклад, у працях Ю. Л. Панейка, який у роботі «Теоретичні основи самоврядування» (1963) писав, що основою адміністративного права є те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації.
При організаційно-структурному підході публічна адміністрація — це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. B українському праві публічною владою визнається: а) влада народу як безпосереднє народовладдя; б) державна влада — законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування[9].
3 наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють: по-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах; по-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші; по-третє, усі органи і установи, що реалізуютьмісцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення тощо.
Таким чином, публічна адміністрація — це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.
Bce це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин.
Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія «відносини адміністративних зобов’язань». Сутність цих відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною, визнання головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України.
3 них випливає, що публічна адміністрація при утворенні бере на себе зобов’язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян. Серед них є зобов’язання публічного характеру, виконання яких потребує використання публічною адміністрацією владних повноважень. B ході їх реалізації виникають відносини, які у 2008 році запропоновано позначати як «відносини адміністративних зобов’язань».
Саме вони — відносини щодо виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації перед суспільством — є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права.
Цією категорією — відносинами адміністративних зобов’язань — об’єднуються чотири типи відносин, кожен з яких є складовою предмета адміністративного права. Це відносини: а) публічного управління; б) адміністративних послуг; в) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; г) відповідальності за порушення встановленого порядку і правил (адміністратив- но-деліктні відносини).
Характерною ознакою усіх перелічених видів адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Владність у такому вимірі розуміється як наявність врегульованого законодавством права на прийняття владного (обов’язково- го) рішення при виникненні відповідного юридичного факту.
Важливим чинником щодо систематизації відносин, які регулюються адміністративним правом, є публічне адміністрування. Публічне адміністрування — це діяльність суб’єкта публічної адміністрації на виконання владних повноважень публічного змісту. Воно відбувається шляхом використання засобів управління, надання адміністративних послуг, участі у відносинах відповідальності суб’єктів публічної адміністрації, застосування заходів впливу за порушення правил, встановлених публічною адміністрацією.
Публічне адміністрування здійснюється за принципами, які поділяються на: а) загальні принципи публічного адміністрування, тобто притаманні всім видам цієї діяльності; б) спеціальні принципи публічного адміністрування.
Спеціальні принципи притаманні конкретним видам адміністрування: публічному управлінню; наданню адміністративних послуг; встановленню і реалізації відповідальності публічної адміністрації за порушення позитивних прав суб’єктів суспільства; встановленню і реалізації відповідальності суб’єктів суспільства за порушення
встановлених публічною адміністрацією нормативів.
Додержання принципів публічного адміністрування забезпечується регламентацією методів і форм публічного адміністрування. Відповідно до принципів, методи і форми публічного адміністрування поділяються на загальні і спеціальні.
Так, дільничний інспектор міліції на виконання завдання щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки на відповідній території використовує методи і форми управлінського змісту (вимагає припинення поведінки з ознаками правопорушення; перевіряє документи; застосовує примусові заходи для забезпечення додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; викликає осіб для винесення їм офіційного застереження про неприпустимість протиправної поведінки), надає громадянам адміністративні послуги (відповідно до п. 3.1 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України надання у межах своїх повноважень правової, соціальної допомоги та інших послуг населенню віднесено до основних функцій працівників служби діль- ничних інспекторів міліції), від імені органів внутрішніх справ розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 177 (придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення) і частинами 1 та 2 ст. 178 Кодексу України про адміністративні правопорушення (розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у нетверезому стані).
Як вже згадувалось, зміст предмета адміністративного права утворюють відносини публічного управління, відносини відповідальності суб’єктів владних повноважень (публічної адміністрації) за неправомірні діяння, відносини публічних або адміністративних послуг, відносини відповідальності за порушення встановлених правил (відносини адміністративної відповідальності або адмі- ністративно-деліктні відносини).
